Посчитали, прослезились. Почему Счётная палата становится главным обличителем пороков российской системы

Как устроена система аудита в России

Счётная палата — орган высшего финансового контроля в РФ. Главные действующие лица — 12 аудиторов (плюс руководитель). Шесть из них назначают депутаты Госдумы (то есть косвенно в этом процессе участвует любой гражданин, который ходит на выборы), остальные шесть — Совет Федерации (то есть представители всех регионов).

У СП нет вертикали власти. В каждом регионе есть свои контрольно-счётные палаты, но административно они не подчиняются федеральной СП. При этом между ними заключены соглашения об общих стандартах и методах работы.

Кого и как громит Счётная палата

В медиа регулярно появляется скандальная информация о том, как СП жёстко раскритиковала то или иное ведомство за неэффективность или вскрыла нарушения на сотни миллиардов рублей. Только с начала 2021 года благодаря СП мы узнали, что:

• ежегодно в силовых структурах на госзакупках, ошибках бухучёта и коррупции «теряется» около 200–300 млрд рублей.Только на закупках формы для Росгвардии за год украли почти 700 млн рублей;

• институт развития «Корпорация МСП» почти не помогает малому и среднему бизнесу (хотя ради этого и создавался). При этом руководство ставит перед собой в качестве целей невысокие показатели, легко перевыполняет планы и выплачивает за это себе неадекватно высокие зарплаты;

• почти все проекты, в которые институты развития Северного Кавказа вложили бюджетные деньги, остались хронически убыточными. Работа чиновников не увеличила, а сократила темпы роста экономики кавказских регионов;

• в «Роскосмосе» небрежно относятся к деньгами: за 2020 год аудиторы нашли в госкорпорации нарушений больше чем на 30 млрд рублей. Речь идёт о неэффективном использовании выделенных средств, о нарушениях «по нормативам финансирования» и при ведении бухучёта;

• программа «Сельская ипотека» в первый год своей работы оказалась недостаточно эффективной и слабо влияет на развитие сёл и деревень;

• крабовая реформа вылилась в махинации: на аукционы не пускают «лишних» игроков, а стартовую цену на торгах занижают в 33–60 раз, из-за чего в бюджет поступает меньше денег;

• при строительстве «нового Шёлкового пути» за 655 млрд рублей вскрылась коррупция и ошибки, из-за которых могут возникнуть проблемы с качеством автодороги.

До этого Счётная палата вскрыла нарушения на сотни миллионов рублей в Минтруде, Минсельхозе, Минэнерго, и в работе таможни.

При этом СП нередко выступает в несвойственной для себя роли — она не только контролирует финансовые и экономические процессы в государстве, но и старается участвовать в них. Например, в марте аудиторы предупредили, что Россия может столкнуться с повторением топливного кризиса 2018 года, — и даже предложили увеличить минимальный уровень продажи топлива на бирже и скорректировать демпферный механизм. Минэнерго с такими выводами не согласилось.

У аудиторов и чиновников порой расходятся мнения и по другим важным вопросам. Так, в марте представитель СП заявил, что фонд национального благосостояния (ФНБ) в 2021 году нечем пополнить. В Минфине на это ответили, что если цена на нефть и курс рубля не упадут, то в государственную кубышку направят более 2 трлн рублей.

Иногда СП выступает с критикой «линии партии»: в начале года аудиторы указали, что государственное сдерживание цен на продукты, которым правительство РФ занимается по инициативе президента, может спровоцировать их дефицит. Минсельхоз позже опроверг такую вероятность.

Роль Кудрина

Глава Счётной палаты Алексей Кудрин также активен в публичном пространстве — и тоже регулярно выступает с критическими замечаниями. Во время пандемии он неоднократно призывал власти активнее использовать деньги из ФНБ на борьбу с кризисом. По мнению Кудрина, в 2020 году можно было бы потратить половину или даже больше средств фонда на помощь бедным слоям населения, но этого так и не сделали.

Кудрин вообще стал одним из главных спикеров по проблеме бедности в России. Осенью 2020 года он сокрушался, что ситуация усугубится — и надолго. Полгода спустя он предложил правительству изменить подход к поддержке малоимущих. По мнению Кудрина, пособия надо распространить не только на семьи с детьми, а ещё и на граждан с низким доходом.

Алексей Кудрин находится в высших эшелонах власти с девяностых годов. В нулевые он был заместителем главы правительства и министром финансов. В 2011 году он поссорился с президентом России Дмитрием Медведевым, ушёл из Белого дома и даже поучаствовал в протестном митинге несистемной оппозиции. Затем возглавлял дискуссионные площадки («Комитет гражданских инициатив» и «Центр стратегических разработок» (ЦСР) и другие), активно и открыто полемизировал с руководством страны.

Роль Счётной палаты в социально-экономическом развитии страны характеризуется не только формальным статусом и полномочиями аудитора, но и личностью Алексея Кудрина, констатирует доцент РЭУ им. Г. В. Плеханова Максим Соколов.

Он напоминает: ранее Кудрин руководил ЦСР, который писал стратегию долгосрочного развития российской экономики на 2018–2024 годы. В документе перечислялись ключевые вызовы для страны, в том числе снижение качества госуправления. «Программа Кудрина» сформулировала три приоритета — технологическое развитие, человеческий капитал и современное государство. На нынешнем посту Кудрин ориентируется на эти направления, отмечает экономист.

При Кудрине СП стала фокусироваться на проведении так называемого стратегического аудита, когда проверяется не только целевое использование средств, но и ставится более глобальный вопрос: насколько определённые госпрограммы вообще эффективны и достигают ли они заявленных целей, отмечает экономист, ректор Российской экономической школы (РЭШ) научный сотрудник Центра исследований экономики и политики (CEPR) и Международного центра роста (IGC) Рубен Ениколопов.

Насколько эффективна Счётная палата

Официально итоги работы самой СП никто не оценивает, однако ежегодно глава ведомства отчитывается перед депутатами Госдумы. Из этих отчётов следует, что по многим показателям контрольный орган уступает самому себе времён предшественницы Кудрина на посту главы СП — Татьяны Голиковой (ныне — вице-премьера), обратила внимание Lenta.ru.

Сразу после назначения Кудрина (возглавил ведомство в мае 2018 года) заметно упало число выявленных нарушений и возвращённых в бюджет средств. По итогам 2018 года СП провела 419 проверок (ровно на 100 больше, чем годом ранее), но обнаружила нарушений лишь на 772 млрд рублей — в 2,4 раза меньше. На следующий год объём возвращённых в казну средств упал до минимума за пять лет (4,5 млрд рублей).

В ковидный 2020 год аудиторы поставили новый антирекорд: совокупный объём выявленных бюджетных нарушений упал до минимума за шесть лет и составил 355 млрд рублей. СП объясняла это сокращением числа выездных проверок.

Одна из основных мишеней для проверок — крупные государственные программы, у которых много ответственных. При этом СП сейчас «избегает откровенно взрывоопасных ситуаций», когда виновным в растратах, хищениях или срыве реализации программы называется кто-то один, отмечает Lenta.ru. А самые громкие и резонансные проверки прошли в уже давно запятнавших себя структурах — «Роскосмосе» и «Росавтодоре».

Приход Кудрина сопровождался обещаниями, что СП усилит борьбу с коррупцией, в том числе в высших эшелонах власти и крупнейших госкорпорациях. Однако этого не произошло: по итогам проверок аудиторов в 2018 году возбуждено 40 уголовных дел, в 2019-м — 25 дел, в 2020-м — 32.

Впрочем, опрошенные «Секретом» эксперты не спешат упрекать СП за это. «Реакция на выявленные СП нарушения — это сфера ответственности других органов, поэтому это не может быть критерием оценки её работы», — считает управляющий партнёр BMS Group Алексей Матюхов.

То, что в последние годы СП возвращает в бюджет меньше денег, также сложно рассматривать в качестве критерия оценки её работы, полагает Рубен Ениколопов. СП — не карательный орган, и её задача не в том, чтобы просто возвращать деньги в казну, говорит ректор РЭШ. Эксперт задаётся вопросом: если деньги потратили на полезную и эффективную программу, но в которой аудиторы обнаружили какие-то чисто формальные нарушения, стоит ли требовать их возврата?

Даже если проверки не заканчиваются наказаниями, они бывают чрезвычайно выматывающими и сами по себе приводят к тому, что проверяемые чиновники работают менее эффективно, чем могли бы. На это в конце 2019 года жаловался на тот момент министр экономического развития РФ Максим Орешкин.

Министр посетовал, что его сотрудники каждую неделю пишут справки по нацпроектам. Дополнительно СП направляет по пять-шесть нерегулярных запросов в месяц. Орешкин заявил, что такая излишняя отчётность перед аудиторами мешает достигать запланированных в нацпроектах целей. И даже предложил, что СП ведёт таким работает на «врагов» — и посоветовал Кудрину поискать в своих рядах шпионов. Диверсантов не нашли, зато один из аудиторов стал фигурантом дела о растрате: Михаила Меня обвинили в хищении 700 млн рублей из бюджета Ивановской области в 2011 году — на тот момент чиновник был губернатором региона. В мае уголовное дело в отношении него закрыли из-за истечения срока давности.

Куда движется СП

В своей стратегии развития до 2024 года — СП формулирует свою миссию так: «содействовать справедливому и ответственному госуправлению как необходимому условию устойчивого развития российского общества и достойной жизни человека».

Чтобы добиться этого, СП намерена добиться «развития подотчётности органов власти и персональной ответственности руководителей ведомств и организаций перед обществом за достижение целей и задач».

А в гражданах руководство СП хочет развивать «чувство налогоплательщика». Для этого аудиторов уже заставляют писать отчёты простым языком, создали портал-агрегатор информации о государственных финансах «Госрасходы» и с мая 2021 года стали публиковать свою базу рекомендаций. «Любой гражданин, обеспокоенный вопросами расходования бюджетных денег, может увидеть, что предлагает СП, и, сформировав запрос, уточнить у ведомств, что они предприняли для более эффективной работы», — говорится в описании проекта.

Ориентация на рядовых граждан может оказаться кстати: при инертности системной оппозиции и сложном положении несистемной Счётная палата имеет шанс стать едва ли не главным и единственным критиком недостатков и пороков российских органов власти.

Коллаж: «Секрет Фирмы», Зыков Кирилл/Агентство «Москва»