Что не так с 44-ФЗ. К восьмилетию многострадального закона о госзакупках

Что происходит с закупками

Количество жалоб на закупки по 44-ФЗ продолжает расти: в 2020 году ФАС получила более 87 900 сигналов о злоупотреблениях (против 87 064 годом ранее.

В основном жалуются на тех, кто хочет незаконно завладеть государственными деньгами. Одни укрупняют лоты или ставят завышенные требования, чтобы тендер достался дружеской фирме. Другие сразу проводят закупку у единственного поставщика и находят для этого нужные основания. Третьи находят себе лоббистов — высокопоставленных покровителей, которые помогают компании получить самые хлебные контракты.

«Сложность процедур даёт возможность недобросовестным заказчикам устанавливать ловушки — формальные, неисполнимые (или исполнимые только конкретным участником) требования, которые позволяют отсеять тех участников, с которыми такой заказчик не вступил в сговор», — объясняет к. э. н., доцент экономического факультета РУДН Сергей Зайнуллин.

Дело Шпигеля

Один из последних закупочных скандалов — резонансное уголовное дело, главным фигурантом которого стал владелец фармкомпании «Биотэк» Борис Шпигель. В конце марта 2021 года его уличили в получении многомиллионных взяток от бывшего продюсера певца Николая Баскова.

Борис Шпигель получил в СМИ звание «короля госзаказов». И не случайно: в 2021 году его фармкомпания вошла в десятку крупнейших российских фармдистрибьюторов, при этом 89% оборота, по данным DSM Group, приходилось на госзаказы.

Сколько «Биотэк» зарабатывал в 2019-м

По информации СПАРК, чистая прибыль фармкомпании составила почти 160 млн рублей. При этом 99% в выручке — госконтракты. Главные заказчики: Минздрав РФ, Департамент здравоохранения Москвы и Минздрав Московской области.

Одновременно со Шпигелем задержали губернатора губернатор Пензенской области Ивана Белозерцева. По версии следствия, с января по сентябрь 2020 года чиновник получил от Шпигеля, его жены и других лиц взятки на 31 млн рублей (в том числе минивэн Mercedes V250D и элитные часы Breguet). За это губернатор якобы обеспечил «Биотэку» приоритет при госзакупках.

На рынке ходили слухи о непобедимости «Биоэтэка» в госконтрактах. «Мы участвуем в тендере только в том случае, если Шпигель не возражает», — говорил директор крупного производства лекарств.

Ковидные закупки

Коронавирус открыл новые возможности для охотников за государственными деньгами: многие структуры проводили сделки под видом экстренных мероприятий (Минфин признал пандемию обстоятельством непреодолимой силы, это позволило заказчикам осуществлять экстренные закупки у единственных поставщиков).

За 11 месяцев 2020 года Генпрокуратура выявила на 5,8% больше нарушений в сфере госзакупок, чем в аналогичный период 2019-го (за 2019 год — на 236,6 млрд рублей). Часто встречались случаи, когда медицинские маски покупали у единственного поставщика по 18–20 рублей за штуку, в то время как их средняя цена составляла 8 рублей, отметили в ведомстве.

Но это не максимальная цена за маски: так, госучреждение «Саратовский аптечный склад» 29 апреля разместило извещение о закупке на сумму 43,36 млн рублей у единственного поставщика. Речь шла о поставке защитных костюмов, очков, а также фильтрующих и одноразовых медицинских масок. Цена за маску составляла 425 рублей.

После «масочного скандала» от должности освободили министра Олесю Горячеву, супруг которой (и по совместительству руководитель госпредприятия «Саратовский аптечный склад») якобы был замешан в махинациях с масками.

Росгвардия и хищения на форме

Нередки и хищения госсредств, которые выделили на определённые нужды. Так, почти 700 млн рублей за 2019 год украли на закупках формы для росгвардейцев. Недостачу обнаружила Счётная палата, когда проверяла исполнение бюджета. По итогам проверки возбудили 12 уголовных дел.

Список подозреваемых в мошенничестве на госзакупках пока неизвестен. По предварительным данным, за махинациями с формой может стоять экс-замглавы Росгвардии Сергей Милейко. Его уволили после того, как стало известно о том, что он передал казённое имущество своей супруге.

Что не так с госзакупками по 44-ФЗ

Закон 44-ФЗ пришёл на смену закупок по 94-ФЗ в 2013 году — на фоне всеобщей цифровизации, вспоминает эксперт «Актион Госзакупки» Ирина Склярова. Бумажные процедуры, главенствующие ранее, отнимали у заказчиков время, а от поставщиков требовали дополнительных затрат. В итоге всё перевели в электронный формат.

Что за 94-ФЗ? Рассказывает эксперт

По нему проводили госзакупки до принятия 44-ФЗ. Игроки рынка вспоминают, что многие вовлечённые в процесс заказчики и поставщики не хотели ничего менять. По их словам, 94-ФЗ был прост и лаконичен, по нему сложилась административная практика, процесс был отработан.

«Для каждого заказчика и поставщика с внедрением нового закона поменялось буквально всё. У заказчика появилась многоступенчатая система планирования, которая затягивала сроки каждой процедуры, вынуждая ждать по 10 дней для процесса обжалования. При этом поставщики очень редко интересовались планами закупок заказчиков», — объясняет она.

Госзакупки повышают стоимость товаров

Госзакупки — дорогостоящая процедура, которая увеличивает цену товаров, работ и услуг как минимум на 5%, предупреждает к. э. н., доцент экономического факультета РУДН Сергей Зайнуллин.

Почему так — объясняет эксперт

Обеспечение заявки — это гарантия, что поставщик подпишет контракт на условиях заказчика. Для этого нужно предоставить банковскую гарантию (банк ручается за участника торгов) или заморозить «живые деньги» на спецсчёте (от 0,5% до 5% от начальной цены контракта). Их вернут после заключения контракта.

Обеспечение контракта работает по тому же принципу, только денег нужно больше — от 5% до 30% от начальной цены. Эту сумму возвращают после подписания закрывающих контракт документов.

Но есть проблема: если деньги заморозить в виде депозита, то инфляция съест до 5% в год. Можно привлечь кредитные средства и платить по 10–12% годовых. Можно получить упомянутую банковскую гарантию, стоимость которой достигает 8–9% от начальной максимальной цены контракта. Но в итоге все расходы возложат на заказчика.

«В моей практике был вопиющий случай, когда по ошибке торговой площадки обеспечение заявки —12 млн рублей — заморозили не на месяц (как было оговорено в документах), а на полтора года. Уже и государственный контракт был заключен, исполнен и закрыт, но площадка разблокировала обеспечение заявки только после того, как мы прошли через третью инстанцию судов», — рассказывает он.

Сервис отнимает кучу времени

По мнению Скляровой, главная сложность системы госзакупок — это то, что на работу с ней уходит очень много времени.

И заказчики, и поставщики выполняют массу электронных операций, чтобы провести закупку либо поучаствовать в ней. Работа единой информационной системы не всегда идеальна: чем больше операций и участников на одном интернет-ресурсе, тем больше вероятность медленной работы сайта.

Кроме этого, все, кто задействован в процессе, должны тратить время на изучение подзаконных актов, постановлений и приказов, чтобы разобраться в работе контрактной системы. Более того, постоянно отслеживать законодательные изменения.

Про проблему временных лагов говорит и к. э. н., доцент экономического факультета РУДН Сергей Зайнуллин. «Большие сроки процедур закупок при наличии обжалования могут затягиваться до 2–3 месяцев. Это серьёзная проблема для заказчиков», — добавляет он.

Времени мало, а цена любой ошибки — штраф

Заявок на электронные процедуры обычно поступает много. Комиссии заказчика требуется время, чтобы оценить все поступившие заявки. Нужно оформить корректный протокол с верным обоснованием отклонения неподходящих кандидатов и разметить его на электронной площадке.

«Но когда времени мало, заказчик может ошибиться — а это влечёт административную ответственность и штрафы для руководителя или сотрудника контрактной службы», — объясняет Ирина Склярова.

Если нарушить правила размещения сведения в госзакупках, то заказчику грозит штраф до 50 000 рублей. А видов самых разнообразных нарушений, за которые придётся платить рублём, накопилась целая масса.

Оштрафовать могут и исполнителя, предупреждает Зайнуллин. Размер штрафов достигает 10% от контракта, есть риск попасть в Реестр недобросовестных поставщиков (компаниям из списка запрещено участвовать в закупках три года).

Так, в реестр недобросовестных поставщиков попал «Центр судоремонта "Звёздочка"» (Северодвинск, входит в «Объединённую судостроительную корпорацию»). Контракт на 26 млрд рублей включал в себя ремонт дизельной подводной лодки «Владикавказ», ракетного крейсера «Маршал Устинов» и тяжёлого авианесущего крейсера «Адмирал Кузнецов».

Однако компания сорвала сроки исполнения госконтракта, после чего и оказалась в черном списке. Кроме того, суд взыскал со «Звёздочки» в пользу Минобороны 205 млн рублей неотработанного аванса.

Реестр недобросовестных — как предмет шантажа

Часто заказчики используют этот реестр, чтобы продавить свои интересы в отношениях с поставщиком, рассказывает исполнительный директор «Авиаметрики» Игорь Андрианов.

«Угрозы начинаются сразу после того, как был выигран тендер вне зависимости от региона заказчика — они абсолютно не считаются с тем, что выиграть аукцион или конкурс действительно может любая компания в стране», — говорит он.

Ещё один вариант — «динамо» подрядчика, говорит эксперт. Заказчик может сам тормозить процесс: например, не оформлять пропуска для рабочих, а потом расторгнуть контракт.

«У заказчиков даже есть термин: "пустить по кругу". 80% подрядчиков через месяц-два таких мытарств просто отказываются от контракта в одностороннем порядке, разумеется, рискуя попасть в РНП по жалобе того же заказчика. Есть примеры, когда исходные данные для исполнения контракта продаются. Не самим заказчиком, но специальной фирмой», — делится он.

Демпинг недобросовестных участников.

Компании-однодневки, которые не имеют ни квалифицированного персонала, ни ресурсов, ни опыта, часто снижают цену на 25% и более — и побеждают, рассказывает Сергей Зайнуллин.

«Такие однодневки начинают шантажировать заказчиков, чтобы принимали работы с недоделками, с нарушениями, чтобы заказчику не приходилось вновь выходить на месяц-два на новую процедуру, срывая свои планы и обязательств», ,— добавляет он.

В практике эксперта был случай, когда аффиллированная со строительным подрядчиком компания выиграла конкурс на строительный надзор, уронив цену конкурса с 2 миллионов рублей до 100 тысяч рублей в год. Понятно, что никакой квалифицированный надзор за такую цену в принципе не возможен, сетует он.

Что делать с 44-ФЗ

Так что же можно сделать с существующими проблемами? Ирина Склярова сомневается, что реальной альтернативой может стать отмена действующего закона. «Подобную ситуацию уже проходили в 2013 году с 94-ФЗ. Для повышения прозрачности и эффективности следует доработать все подзаконные нормативно-правовые акты, чтобы исключить коллизии и несоответствия», — советует она.

Сергей Зайнуллин считает, что проблему ФЗ могла бы решить система рейтингования участников по таким критериям, как стаж на рынке, опыт оказания услуг по госзакупкам, наличие квалифицированного штата. Кроме того, эксперт считает, что наиболее надёжных участников следует освободить от обеспечения или снизить размер обеспечения для «середняков», автоматически зачитывая рейтинг в оценку квалификации участников.

Игорь Андрианов считает, что следует серьёзно урезать полномочия чиновников: сейчас перекос требований в пользу госзаказчика непропорционально высок, в то время как бизнес практически не имеет никаких прав по 44-ФЗ и вынужден соглашаться на то, что предлагают.

«Неплохо было бы подозревать заказчика в коррупции ровно настолько, насколько закон защищает заказчика от "недобросовестности поставщика". Это было бы справедливо, — говорит он. — И обязательно: персональная ответственность чиновника за попытку включения в РНП и выговорами, штрафами и т. д. Включая фиксированный штраф за неисполнение контракта в срок по любой причине».

Опрошенные «Секретом» эксперты сходятся во мнении, что менять закон № 44-ФЗ следует не чаще раза в год (сейчас новые правила и уточнения появляются практически каждую неделю). Это даст заказчикам и поставщикам возможность привыкнуть к новому порядку работы в электронной форме, говорит Склярова, а в идеале — с принятием оптимизационного пакета вернуться к закону 94-ФЗ с лаконичными и простыми процедурами, только в электронной форме.

Коллаж: «Секрет Фирмы», depositphotos.com