Что такое муниципалитет и кто им управляет. Объясняем простыми словами

Проще говоря, в России два уровня власти: государственная (федеральная и региональная) и местная власть. Последний пункт — это как раз про муниципалитеты.

Местная или муниципальная власть распространяется на определённый населённый пункт или его часть. Такая территория называется «муниципальное образование» (МО). На ней должны жить не менее 1000 человек (в одном населённом пункте) или 3000 человек (если это объединение нескольких населённых пунктов, например сёл или деревень).

Муниципальными образованиями бывают:

• города;
• сёла;
• муниципальные районы (несколько объединённых поселений и территорий между поселениями).

С 2019 года появились ещё и муниципальные округа. Отличие в том, что внутри муниципального района есть автономные поселения со своими администрациями, а внутри округа администрация только одна.

Если город большой, то в нём может быть несколько муниципалитетов — районы, поселения, округа. Например, в Москве (город федерального значения) 146 муниципальных образований.

Муниципальная служба — это работа в органах местного самоуправления на должности, входящей в специальный реестр. Их составляют в каждом МО. Вот, например, московский реестр.

Как работает муниципальная власть

В каждом муниципальном образовании есть:

• Администрация (района, сельсовета или мэрия). У каждой администрации есть глава.
• Представительный орган. Это городская дума, совет (народных) депутатов или сельский совет. Там заседают депутаты, выбранные из местных жителей.

Посмотрим, как это работает на примере Омска.

Город как муниципальное образование имеет собственный бюджет. Он формируется из налогов и сборов, доходов от продажи или сдачи в аренду муниципального имущества, штрафов, дотаций из бюджета Омской области и федеральной казны, а также иных поступлений.

В городе есть Омский городской совет, в который входят 40 депутатов. Он избирается на 5 лет. Совет:

• утверждает городской бюджет;
• устанавливает размеры местных налогов и сборов;
• координирует работу муниципальных служб (коммунальных хозяйств) муниципальных учреждений и предприятий (школы, детские сады, поликлиники и др.);
• контролирует работу должностных лиц местного самоуправления;
• распоряжается муниципальным имуществом;
• учреждает правила благоустройства города.

Омский городской совет также вправе отправить в отставку главу города.

Администрация города исполняет решения городского совета. Глава администрации — мэр Омска. Администрация делится на департаменты (например, департамент образования, департамент культуры), которые отвечают за конкретную сферу жизни города.

Ещё есть Контрольно-счётная палата. Она следит, как администрация исполняет решения горсовета, а также за их легитимностью (соответствие законодательству РФ).

В собственности муниципалитета могут находиться разные предприятия, имущественные комплексы, учреждения образования, культуры, здравоохранения, а также земельные участки.

Каковы полномочия местной власти по распоряжению муниципальной собственностью? Например, может ли муниципалитет продать земельный участок?

Это возможно, так как в соответствии с законом органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. Продажа земель муниципалитета в основном проходит через торги, за исключением некоторых случаев. Однако распоряжаться национальным достоянием (природными ресурсами в недрах земли) имеет право только федеральный центр.

Развитие системы местного самоуправления в России

В СССР местное самоуправление в общепризнанном смысле отсутствовало. Местные советы были органами государственного управления и объединениями трудящихся, райкомы и крайкомы были встроены в единую государственную систему управления и были её низовым звеном.

Статус местного самоуправления был утверждён в Конституции РФ в 1993 году: «В Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление» (статья 12). Также говорится о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий.

Однако разграничение полномочий государственной и местной власти было и остается острой проблемой публичной власти. Для её решения разрабатывались законы, проводились реформы системы местного самоуправления.

Например, в 1995 году был принят закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Он наделил широкими полномочиями местные органы власти, а также запрещал органам государственной власти осуществлять функции местного самоуправления, а также назначать их должностных лиц. Как считают некоторые исследователи, власть пошла на такой шаг, чтобы заручиться поддержкой регионов на выборах 1995 и 1996 годов.

Однако развитие системы местного самоуправления на практике продвигалось не столь успешно. В ряде регионов не были сформированы муниципалитеты, где-то принятые местные законы противоречили Конституции РФ.

С 2000 года, когда Владимир Путин стал президентом России, в стране начался курс на формирование «вертикали власти», то есть на централизацию и унификацию структуры как государственных органов, так и органов местной власти.

В 2003 году вышел новый закон об организации местного самоуправления. В нём более чётко разграничили полномочия государственной и местной властей и прописали механизмы их делегирования.

Например, если у муниципального образования появлялась задолженность выше 30% собственных доходов бюджета, органы государственной власти получали право забирать отдельные функции органов местного самоуправления.

Также закон предоставлял регионам право самостоятельно определять способ избрания главы МО: гражданами через прямые выборы или депутатами местного представительного органа. В результате этого в 72 регионах России отменили прямые выборы мэров, и этот процесс продолжается: в 2023 году очередь дошла до Новосибирска.

Вопросы местного самоуправления отразились и в поправках к Конституции РФ 2020 года. В статье 131 закреплено право органов государственной власти формировать органы местного самоуправления, назначать и освобождать от должности должностных лиц местного самоуправления. А статья 132 ввела понятие «публичной власти» как единства муниципальной и государственной власти для наиболее эффективного решения задач в интересах населения.

С 2022 года происходит дальнейшее реформирование системы местного самоуправления. В рамках реформы предполагается упразднить районы и поселения, заменив их на городские и муниципальные округа.

Если в рамках муниципального района существовали отдельные администрации городов и сёл, которые подчинялись районной администрации, то внутри округа будет единая администрация, в которую войдут представители разных населённых пунктов. Планируется, что в результате повысится демократичность местных органов власти, снизится их бюрократичность, сократятся административные расходы.

Проблемы муниципалитетов России

Муниципальную власть законотворцы называют «ключевым инструментом реализации народовластия», потому предполагается, что местная власть должна активно вовлекать граждан в общественную жизнь. Однако на практике оказывается, что граждане не воспринимают муниципальные органы власти как средство решения местных вопросов.

Исследователи также отмечают отстраненность органов власти от населения. Местные власти не всегда спешат реагировать на возникающие проблемы, например в 2021 году в поселке Хатанга Таймырского района случился перебой с поставками продуктов, а глава посёлка находился в это время в отпуске.

Множество проблем связано с тем, что у муниципальных властей мало денег, они зависят от дотаций и субсидий федерального или регионального бюджета. Зарплаты низкие, поэтому квалифицированные кадры не хотят идти работать в муниципалитетах.

Глава одного из сельсоветов Ставропольского края сетовал, что выделяемых Министерством финансов средств хватает лишь на минимальные расходы: зарплату служащих, оплату коммунальных услуг, неотложный ремонт, обеспечение порядка и благоустройство территории. В Алтайском крае за 2021 год несколько глав районов подали в отставку из-за дефицита финансов и невозможности выполнить обязательства муниципальной власти.

Реформы также вызывают недовольство глав муниципалитетов и населения. Они видятся многим как ликвидация самостоятельности органов местной власти. В Липецкой области на платформе Change.org даже разместили петицию «За сохранение местного самоуправления в Липецкой области!».

Также различия в результативности муниципалитетов могут быть связаны с их географическим положением, наличием ресурсов, уровнем организации и поддержки со стороны вышестоящих властей.

Муниципалитеты в других странах

Так как практика функционирования органов местного самоуправления на советский период прерывалась, после распада СССР формировать муниципальную власть пришлось заново. В этом Россия опиралась на Европейскую Хартию местного самоуправления (ратифицирована Россией в 1998 году), а также на опыт зарубежных стран.

Существует три модели муниципальных систем:

• Англосаксонская. Предполагает местное управление выборными органами — советами, которые обладают значительной самостоятельностью в решении вопросов местного значения. Данная система принята в Великобритании, а также в её бывших колониях (США, Австралия, Новая Зеландия и др.)
• Континентальная. Сформировалась во Франции и распространилась на европейские страны (Франция, Италия, Испания, Бельгия), бывшие французские колонии (франкоязычная Африка), страны Южной Америки. Она отличается от англосаксонской наличием государственного регулирования системы местного самоуправления, сочетанием выборности и назначаемости, контролем со стороны государства работы муниципалитета.
• Смешанная модель. Сочетает в себе черты англосаксонской и континентальной моделей. Такая модель принята в Германии, Австрии, Японии, Финляндии, Дании. В законодательстве этих стран местные администрации разделены на муниципальные и государственные. При наличии контроля со стороны государства на местном уровне представительные органы обладают автономностью.

Пример употребления на «Секрете»

«В некоторых случаях за укус собаки отвечает не администрация муниципалитета, а владелец территории, на которой произошёл инцидент».

(Из материала о том, что делать после укуса собаки.)

Статью проверил

Виталий Степанов, начальник управления по работе со СМИ в администрации Кемеровского муниципального округа