Уравнение с известным победителем. Как работают сговоры на российских торгах

Сговор — простыми словами — мошеннические действия в закупках, которые идут вразрез с принципами честной конкуренции. Их цель — снизить или повысить цену договора, выбрать конкретного победителя для заключения контракта в закупках. В последнем случае торги становятся лишь иллюзией какого-либо «соревнования»: исполнитель уже известен.

Сговор может быть как исключительно между участниками торгов, так и с вовлечением заказчика. Второй вариант сегодня — редкая практика, потому что провернуть подобную схему и не попасться технически сложнее. Раньше торги проводились в очной форме, заказчик мог физически не принять заявки, «забыть» их зарегистрировать, вскрыть и изменить их содержание до срока рассмотрения заявок. Сегодня торги перешли в электронный вид, поэтому злоупотребления с документацией скрыть стало труднее.

Наказание за сговоры практикуется ещё с 1845 года по Уголовному кодексу (Уложению о наказаниях уголовных и исправительных). Правда, тогда максимальной мерой было тюремное заключение на срок до года (для организатора «стачки» — так называли сговоры в то время). Сегодня всё намного жёстче (об этом ниже). Отчасти потому, что ущерб, который причиняют сговоры в разных коммерческих структурах, в том числе и на торгах, оценивается в 2% ВВП РФ, говорил глава ФАС. А сами сговоры в некоторых отраслях — буквально на каждом шагу: в фармацевтической промышленности и дорожном строительстве они составляют 80–90% государственных торгов. Хотя не все эксперты согласны с такими оценками.

«С такими цифрами не сходится математика: объём ВВП у нас 106 трлн рублей, поэтому ущерб должен был бы перевалить за 2 трлн рублей. Объём госзаказа у нас порядка 9 трлн рублей, но весь объём конкурентных закупок по "Закону о контрактной системе" в 2020 году составил 2 трлн рублей с копейками, а остальное финансирование было распределено через неконкурентные закупки. Получается что — все эти деньги просто взяли и унесли куда-то? Но это противоречило бы всякой логике.

В закупках госкомпаний (223-ФЗ) порядка 76% объема закупок распределяется через неконкурентные процедуры, то есть сговорам там (во всяком случае, в текущем их понимании) сложно откуда-то взяться технически; на конкурентной основе в 2020 году было распределено тоже около 2 трлн рублей», — делится Дмитрий Тортев, директор «ЛТ-Контракт», член экспертного совета проекта «Прогосзаказ.РФ», независимый эксперт, аккредитованный Минюстом России на проведение антикоррупционной экспертизы.

Как определить сговор

На этапе публикации документации насторожить должны завышенные требования к участникам, множество мелких требований или запросов, которые для конкретного предмета обсуждения не являются обязательными. А также очень короткие сроки исполнения контракта, в которые невозможно уложиться, — это может говорить в том числе о том, что часть заказа уже выполнена компанией, намеренной участвовать и победить в торгах.

Признаками сговора также могут быть:

• сильное снижение цены (демпинг),
• пассивное участие акционеров (воздерживаются от подачи предложений или отзывают уже озвученные),
• присутствие одних и тех же компаний в разных торгах.

Часть признаков сговора может заметить простой обыватель, а часть — только ФАС и правоохранительные органы. Последних при проверках насторожат наличие у компаний общих сотрудников (в штате или по договорам ГПХ), наличие в занимаемых помещениях общих серверов, локальной сети.

А с учётом активного распространения электронного формата торгов ФАС начинает обращать внимание и на одинаковые IP-адреса у нескольких организаций, подачу заявок в близкое время, созданных одним пользователем или с идентичным содержанием. Чтобы выявить сговоры по таким «цифровым следам», ФАС приходится делать запросы в различные организации. Сразу в ходе самих торгов сговоры практически не выявляют.

«Как правило, если заказчик вовлечён в сговор, то он постарается отсечь "нежелательных" поставщиков именно на этапе приёма заявок, поскольку неправомерное отклонение большого количества заявок без необходимых оснований на последующих этапах чревато вниманием со стороны контрольных органов», — комментирует Александр Кузнецов, главный эксперт учебного центра «ТЭК-Торг».

Новый момент в практике сговоров: использование программ, которые автоматически подменяют правильные данные в заявках участников на некорректные. Таким образом «нежелательные» поставщики сразу отсекаются и остаются только те, кому заказчик готов вручить проект и деньги вместе с ним. Такую схему ФАС впервые раскрыла в 2018 году в закупке на 1,7 млрд рублей.

Проявления сговора зависят от конкретной схемы, которую выбрали его участники. Здесь очень много вариантов, но самым распространённым остаётся картельный сговор: встречается в 86% случаев. Он подразумевает, что на торгах участники заранее определяют, кто и за что отвечает, таким образом разделяя сферы влияния. Зачастую, когда речь идёт о сговоре в сфере закупок, подразумевают именно картельные сговоры.

Один из примеров таких историй, по данным ФАС, произошла в 2015 году — торги на реконструкцию здания под гостиницу для Мариинского театра. Заявки на участие подали компании «Рекондор», «Топливная компания "Сатурн"» и «ГрантСтрой». Первые две фирмы знали, что их заявки отклонят, потому что у них нет ряда нужных документов. Поэтому они провели демпинг и опустили стартовую цену контракта с 5 млн рублей до 222 000 рублей. Заказчик, как и предполагалось, отклонил их заявки. Контракт получил «ГрантСтрой» (по сниженной цене, что важно). В итоге ФАС выявила сговор и наложила общий штраф в размере 2,9 млн рублей на троих участников закупки.

Этот сговор провели по распространённой схеме — «таран». При таком варианте цену снижают до невыгодной, чтобы вытеснить добросовестные компании. Демпингующие участники таким образом добиваются победы заранее определённого кандидата, который на последних минутах покупает лот.

Кроме этого, на сговорах могут использоваться аукционные роботы, которые автоматически перебивают любое предложение. Эту схему ФАС, обнаружила в декабре 2019 года, на торгах по продаже имущества обанкротившегося предпринимателя. Подставных участников заменил робот, который совершил 127 шагов и в итоге поднял цену на 690% от стартовой — с 1,6 млн рублей до 9,04 млн рублей. Ведомство раскрыло дело, подтвердив работу робота одинаковыми IP-адресами у нескольких участников.

Ещё одна схема сговора называется «промах». В ней заказчик сильно завышает цену, а подставной покупатель делает предложение с реальной ценой, которая сильно меньше озвученной. Также есть модель «близнецы», в которой проводится двойная покупка. Первая — за счёт демпинга, вторая — за реальную стоимость, которая состоит из вознаграждений компаниям, которые не будут принимать участие в торгах, и настоящей цены.

Помимо этого ФАС активно мониторит торги на предмет так называемых «повторяющихся участников закупок». Речь идёт о не меняющихся из года в год победителях закупок у одного заказчика или в конкретной отрасли. Однако это не всегда признак сговора — возможно, закупки очень специфичные и достойных конкурентов на выполнение заказа действительно просто нет. Например, такое возможно в области авиастроения. Хотя практика ФАС показывает, что повторяющиеся участники зачастую могут быть замешаны в сговоре.

Такие случае есть в практике антикоррупционного ведомства: в 2018 году в сговоре [уличили] (https://www.mskagency.ru/materials/2805496) «Центр информационных технологий в сфере труда и занятости» (ЦИТИЗ), «Интеград», «Центр новых технологий "Плюс"» (правопреемник «Центра новых технологий "Парус"») и «Специализированную эксплуатирующую организацию» (СЭО), оказавшихся повторяющимися участниками закупок. Они неоднократно появлялись на электронных аукционах в разных комбинациях. Общая сумма подрядов, которые они получили, превысила 100 млн рублей.

Ещё один пример сговора из практики ФАС: участники отказываются от соперничества в ходе проведения открытого аукциона на госконтракты для поставки овощей. Компании снижали первоначальную цену лотов на десятые доли процента: в итоге она упала всего на 0,5–1%. Это показывает, что в торгах нет конкуренции: в норме цена лота падает на 10–15%. В итоге ведомство установило, «что участники торгов состояли между собой в договорных отношениях либо были аффилированы друг другу.

«Важно отличать настоящие картели, которые вредны для экономики, от "формальных", которых на самом деле подавляющее большинство. Очень распространены ситуации, когда из-за технической сложности закупки, её объёма, сроков выполнения работ, стоимости контракта и иных условий крайне мало желающих исполнять такой контракт. Если будет только одна заявка и торги признают несостоявшимися, это негативно скажется на рейтинге заказчика в бюджетном процессе. И ему придётся пройти технически не простую процедуру согласования единственного участника.

Чтобы упростить процедуру подписания контракта или по просьбе заказчика участник может привлечь к в закупке "организацию поддержки". Компанию, которая и не думала участвовать в этой закупке и не является конкурентом основного участника. Она просто подаёт документы на участие без цели выиграть торги. Именно такие случаи чаще всего и попадают в поле зрения ФАС. Их легче выявить и проще доказать», — считает управляющий партнёр адвокатского бюро CTL, адвокат, руководитель антимонопольной практики Дмитрий Кудрявцев.

Какое наказание следует за сговоры

Контролем за «честностью» предпринимателей занимается ФАС, но к делу могут привлечь и МВД. Всё зависит от размера торгов, вокруг которых выстраивался сговор.

В большинстве случаев участникам грозит административка по ст. 14.32 КоАП РФ — это штраф в размере 10–50% от начальной стоимости предмета торгов, но не более 4% годовой выручки предприятия (за прошлый год). Применяется для всех, независимо от того, получил ли виновный контракт. При этом, если участник сговора решает признать свою вину и добровольно сознаться в сговоре (примечание 1 в ст. 14.32), его могут освободить от административной ответственности или заставить платить минимальный штраф за картель — 10%. Цифра может оказаться и меньше, если будут [смягчающие] (http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34661/6210e4a746ad4504c7d8f79309a463f3d7d35961/) обстоятельства.

Уголовная ответственность грозит участникам сговоров с общим размером торгов свыше 50 млн рублей. Тут в силу вступает [ст. 178 УК РФ «Ограничение конкуренции»] (http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_10699/e8e8c98df722e05999230271e054b6a1f6f70f80/). Максимальный срок по ней — 7 лет лишения свободы. Также участников сговора могут привлечь по статьям «Злоупотребление должностными полномочиями», «Получение взятки» и «Превышение должностных полномочий», лишив свободы на срок до 15 лет. При этом необходимость выплатить административный штраф тоже никто не отменяет.

«На практике, в случае наличия уголовного дела по ст. 178 УК РФ, нередки возбуждения дел и по смежным должностным составам — злоупотребление или превышение должностных полномочий, получение или дача взятки и прочее. Во многом потому что, по моим оценкам, в той или иной степен, сговоры имеют место примерно в 60–70% государственных закупок», — комментирует Дмитрий Кудрявцев.

«Ст. 178 УК РФ является неэффективным способом борьбы с картелями — фактически неработающим инструментом. К примеру, в 2020 году было осуждено только 3 человека по 3 уголовным делам, каждый из которых получил условный срок», — добавляет адвокат Тарас Хижняк.

Наказания за сговоры в целом постепенно ужесточают: в конце 2020 года в законодательстве (в УК и КоАП) появились антикартельные поправки.

Теперь, если будут выявлены признаки соглашения между предпринимателями, доход от 100 млн рублей или ущерб государству свыше 20 млн рублей, им гарантировано светит лишение свободы на срок до четырёх лет и штраф до 500 000 рублей. При суммах дохода от 500 млн рублей и ущерба государству от 60 млн рублей в тюрьму придётся сесть уже на шесть лет.

Причина ужесточения закона — увеличение числа сговоров на торгах, от которых пострадали ФСБ, ФНС, МВД, Министерство обороны и другие государственные структуры. Но насколько принятая мера разумна и эффективна, покажет время.

Коллаж: «Секрет Фирмы», depositphotos.com