Что такое местное самоуправление и почему многие в него не верят. Объясняем простыми словами

Проще говоря, вся та власть, которая не относится к региональной или федеральной, является местной. Администрации сёл, городов и городских районов, городские думы и районные советы депутатов — всё это органы местного самоуправления (МСУ). Они формально отделены от государственных, но с 2020 года в России федеральные и региональные власти имеют право участвовать в формировании МСУ и назначать там должностных лиц.

Зачем нужно местное самоуправление

Полномочия местного самоуправления довольно широкие. Например, органы МСУ имеют право:

• управлять муниципальной собственностью (зданиями, землей, парками, дворами, дорогами и т. д.);
• формировать, утверждать и исполнять местный бюджет;
• устанавливать местные налоги и сборы;
• охранять общественный порядок;
• решать иные вопросы местного значения (например, контролировать готовность населённого пункта к зимнему сезону, следить за вывозом мусора и бродячими собаками).

Государство может наделить органы МСУ отдельными расширенными функциями с передачей для этого материальных и финансовых средств и контролировать исполнение своих поручений.

Структура органов местного самоуправления

Структуру органов МСУ определяет устав муниципального образования (МО). Обычно структуру органов местного самоуправления составляют:

• глава муниципального образования (района, города, округа или села);
• местная администрация;
• представительный орган (дума, совет депутатов);
• контрольный орган (например, контрольно-счётная палата);
• иные органы власти местного самоуправления и управленцы — поселковые администрации, территориальное общественное самоуправление (ТОС), сельские старосты.

Главу МО выбирает на пять лет население на прямых выборах или депутаты — местные или региональные. Иногда он может одновременно исполнять полномочия председателя местного парламента и возглавлять администрацию.

Виды муниципальных образований

Местная или муниципальная власть распространяется на определённый населённый пункт, его часть или несколько поселений. В РФ — с учётом специцифики МО возможны следующие формы местного самоуправления:

• сельское поселение — одно или несколько сёл;
• городское поселение — один город или посёлок городского типа с прилегающими населёнными пунктами;
• городской округ — городское поселение, не входящее в состав муниципального района;
• муниципальный район — несколько городских и/или сельских поселений;
• городской округ с внутригородским делением (в РФ таких пока три: Махачкала, Челябинск и Самара);
• внутригородской район городского округа с внутригородским делением;
• муниципальный округ — несколько объединённых общей территорией населённых пунктов, не являющихся муниципальными образованиями;
• внутригородская территория города федерального значения (касается Москвы и Санкт-Петербурга).

Как работает местное самоуправление

Для примера рассмотрим МО город Тула. Это городской округ в Тульской области, находится в границах самой Тулы и Ленинского района региона.

Местное самоуправление сосредоточено в руках главы МО, администрации города Тулы, Тульской городской Думы, контрольно-счётной палаты города Тулы.

Согласно уставу МО, к вопросам местного значения, которые решает муниципалитет, относятся:

• распоряжение местным бюджетом и муниципальным имуществом;
• обеспечение населения теплом, газом, водой, другими видами топлива и коммуникаций;
• введение, сбор и отмена местных налогов;
• дорожная деятельность в пределах дорог местного значения;
• создание условий для предоставления населению транспортных услуг, связи, общепита, торговли и бытового обслуживания;
• охрана порядка, обеспечение пожарной и иной безопасности;
• обеспечение жильём малоимущих;
• предупреждение и ликвидация ЧС;
• наименование и переименование улиц, площадей и других объектов

и т. п.

МО владеет землями в пределах городской черты, дорогами, кладбищами, свалками и природными объектами, а также может быть собственником зданий, коммуникаций, пассажирского транспорта, различных учреждений образования, культуры и здравоохранения.

При этом на территории МО может быть имущество, ему не подконтрольное. Например, федеральные и региональные трассы, крупные водоёмы, объекты культурного наследия — всё это государственное, местного самоуправления не касается.

Рассмотрим некоторые особенности создания и функционирования органов МСУ на примере Тульской области.

Так, Тульская областная Дума состоит из 36 депутатов (максимум возможно 38), которых выбирают на пять лет. Это однопалатный законодательный орган. Он контролирует работу должностных лиц местного самоуправления (вплоть до их отставки), формирует бюджет, занимается налогами, Генпланом, программами по развитию МО и принимает местные законы.

Главой МО может стать один из депутатов. Его берут на работу на срок, аналогичный думскому. Это высшее должностное лицо, которое решает вопросы местного значения, а его работодатели — Дума и население МО. Глава МО исполняет все думские решения и законы.

Контрольно-счётная палата следит за бюджетными тратами администраций, в том числе занимается аудитом в сфере закупок, следит за долгами.

Органы МСУ могут создавать предприятия, устанавливать тарифы на услуги, заниматься международными и внешнеэкономическими связями, учреждать официальную символику МО, привлекать добровольцев из числа граждан для социально значимых работ, и т. п.

История местного самоуправления в России

Российское местное самоуправление зародилось 21 апреля 1785 года, когда императрица Екатерина II издала Жалованную грамоту городам. Этот документ определял новые выборные городские учреждения и делил всех «обывателей» на шесть избирательных групп. С 2013 года в России 21 апреля официально именуется Днём местного самоуправления (не выходной).

В 1864–1917 годах в России существовали отдельные от госвласти губернские земские собрания и управы. При СССР власть не делили на государственные органы и органы местного самоуправления — вся местная власть была частью единой госсистемы.

Местное самоуправление вернули в 1993-м, закрепив это в Конституции РФ. Формировать муниципальную власть пришлось заново — в этом Россия опиралась на Европейскую хартию местного самоуправления (ратифицирована в 1998 году), а также на опыт зарубежных стран. Но развитие системы МСУ на практике шло не так успешно, как на это рассчитывали: не везде были сформированы муниципалитеты, а где-то принятые местные законы и вовсе противоречили государственным.

Пришедший к власти в 2000 году Владимир Путин начал формирование «вертикали власти». В 2003-м вышел новый закон об организации местного самоуправления. В нём разграничили полномочия государственной и местной властей и прописали механизмы их делегирования.

Однако, по признанию третьего российского президента Дмитрия Медведева, реального самоуправления в России не было создано даже к 2011 году: «Муниципалитеты — это органы местного самоуправления. Формально не государственные, но мы же понимаем, что это такое же государство».

Реформа местного самоуправления

Реформирование системы МСУ после 2000 года постепенно приводит к усилению контроля за муниципалитетами и ограничению их независимости. Так, после 2003 года государство получило право отнимать у муниципалитетов часть функций, если их долги превышают треть собственных доходов.

В результате поправок к Конституции РФ 2020 года федеральная власть получила право формировать органы МСУ, назначать и освобождать их должностных лиц. Также было введено понятие «публичной власти», отражающее единство муниципальной и государственной власти.

После президентских выборов 2024 года планируется дальнейшее реформирование — теперь хотят упразднить виды МО, заменив их все на городские и муниципальные округа, а третьим видом оставить внутригородские территории. По сути, речь идёт о ликвидации самого низового уровня МСУ — поселенческого.

При этом власти хотят оживить территориальное общественное самоуправление (ТОС). Также планируют формировать муниципалитеты не по территориальному принципу, а исходя из числа и плотности жителей.

Кроме того, планируется одним из оснований для отставки главы МО ввести понятие «систематическое недостижение показателей эффективности». В свою очередь, руководители регионов получат право выносить предупреждения и выговоры местным властям. Планируется, что до 2028 года все изменения вступят в силу, а до тех пор будет переходный период.

Многие моменты реформы остаются спорными — те же ТОСы вряд ли станут полноценной заменой поселенческой власти, поэтому законопроект, вероятно, ещё будет дорабатываться.

Проблемы местного самоуправления в России

Разграничение полномочий государственной и местной власти было и остается проблемой — несмотря на существование МСУ с 2000 года, россияне по-прежнему не воспринимают местные власти как нечто самостоятельное, отдельное от региона и федерации. Более того, для решения своих проблем граждане часто жалуются депутатам либо пишут напрямую в приёмную президента, так как либо вовсе не надеются на решение своего вопроса местными властями, либо считают их полномочия недостаточными.

Органы МСУ зачастую только подкрепляют эти убеждения своей нерасторопностью и равнодушием — например, в 2023 году жители аварийных домов во Владимирской области обвинили муниципалитет в бездействии. А ещё в этом же регионе с помощью видеообращения к Путину требовали решить проблему разбитых дорог. Жители города Слюдянка Иркутской области летом 2023-го обратились к президенту с жалобой на срыв строительства новой школы.

Острой проблемой МСУ является нехватка денег у муниципальных властей или их зависимость от дотаций и субсидий из федерального или регионального бюджетов. Отсюда низкие зарплаты администраций и отсутствие квалифицированных кадров в муниципалитетах.

Необходимость дальнейшего реформирования МСУ обусловлена среди прочего и тем обстоятельством, что начиная с 2000 года было образовано слишком много различных видов муниципалитетов, что на практике приводит к путанице, дублированию функций, организационному расположению одного муниципального образования внутри другого. Эту проблему собираются решить путём реформы 2024 года.

Вместе с тем перспектива подобных преобразований нравится не всем: граждане видят, как с каждым годом и без того не существенная автономность местной власти снижается. Так, жители Липецкой области даже опубликовали петицию за сохранение МСУ.

Нюансы

Продолжение реформирования МСУ требует изучения лучших зарубежных практик в этой области. В мире сложились три модели муниципальных систем:

• Англосаксонская — принята в Великобритании и её бывших колониях (США, Австралия, Новая Зеландия и другие). Местное самоуправление представлено выборными органами — советами, которые обладают значительной самостоятельностью.

• Континентальная — зародилась во Франции и распространилась на соседей (Италия, Испания, Бельгия), а также бывшие французские колонии в Африке и страны Южной Америки. Система МСУ подвергается госрегулированию, а должностных лиц как выбирают, так и назначают сверху.

• Смешанная модель — принята в Германии, Австрии, Японии, Финляндии, Дании. Местные администрации делятся на муниципальные и государственные. Органы МСУ обладают автономностью, но находятся под контролем со стороны государства.

Пример упоминания на «Секрете»

«Чтобы получить статус малоимущего, нужно подать заявку в органы местного самоуправления».

(Из материала о том, как бесплатно получить квартиру от государства.)

Статью проверил:

Анатолий Колесников, доцент кафедры корпоративного управления и инноватики РЭУ им. Г.В. Плеханова